[채상욱의 대한민국 부동산 리포트] 2화. 2026년 6월 로또청약? 청약제도의 오늘과 미래
1978년, 청약제도의 탄생
한국의 주택공급은 필자와 나이가 같은 ‘주택공급에 관한 규칙’이 1978년에 만들어지면서부터 시작되었습니다. 1976년 이전까지의 신규주택공급은 추첨제나 선착순 중심이었는데, 1977년 부동산 공급부족과 투기 문제가 불거지면서 정부가 이를 관리할 필요성이 대두되었습니다. 이에 ‘주택 건설에 관한 규칙’이 만들어지고, 이 규칙에서 제정한 제도가 주택청약제도로 불리게 됩니다.
이 제도의 가장 큰 의미는 정부가 민간의 주택공급 구성을 제약하는 제도를 만들어냈다는 데 있습니다. 그만큼 민간 역시 이 규칙을 따라야 한다는 뜻이기도 합니다.
청약제도의 변화… 추첨식에서 가점제 중심으로
주택청약제도의 큰 변화는 두 가지 경로로 이뤄집니다.
첫째는 당첨 기준에 관한 것으로 2007년부터라고 볼 수 있습니다. 그때까지의 추첨식 중심에서 가족 수, 무주택 기간, 가구주 연령 등으로 가중치를 부여하는 현재의 가점제 방식이 본격적으로 도입되었습니다. 당시 자료를 보면 주택 청약시장이 과열되고 투기화가 진행됨에 따라, 실수요자에게 보다 더 많이 공급될 수 있도록 청약가점제를 시행하는 것을 골자로 하고 있습니다.
아울러 분양가상한제 지역에서는 ‘채권 입찰제’라는 제도를 도입하여, 로또 청약이 발생하는 것을 막는 조치 역시 2007년에 함께 시행된 바 있습니다.
2000년대부터 시작된 특별공급
두 번째 변화는 특별공급의 등장입니다.
청약을 통해 공급되는 공동주택은 특별공급과 일반공급으로 나뉩니다. 그런데 현재의 청약제도는 사실상 특별공급제도라고 불릴 만큼 특공의 비중이 커졌는데, 처음부터 그랬던 것은 아닙니다. 이 역시 참여정부 시절부터 변화가 시작되어 이명박 정부 때 다양한 특공이 추가되었습니다.
2002년에 노부모 부양 특별공급이 등장하고, 다자녀 특별공급이 2006년에 추가되었는데요. 이런 정책 변화는 출산 장려 정책이 청약에 담기기 시작했음을 의미합니다. 2008년에는 신혼부부 특별공급이 시작되었고, 이 역시 출산과 연계된 정책이라 할 수 있습니다. 2009년에는 생애최초 특별공급이, 2020년에는 민영주택에도 생애최초 특별공급이 추가됩니다. 올해는 6월 15일을 기준으로 민영주택에 신생아 특별공급이 추가되었습니다.
초창기 특별공급은 혼인·출산·다자녀 등 가족정책이 아니라, 국가유공자나 철거민 혹은 이주대책 대상자, 산업 정책상 필요한 근로자에게 주어지는 경향이 컸습니다. 이를 요즘에는 ‘기관 추천 특별공급’이라고 부릅니다. 가령 세종시에 정착하는 수도권 공무원들을 위한 공급과 유사한 형태로 특별공급이 이뤄졌던 것이죠.
그런데 점점 청약을 통해 ‘내 집 마련’을 하도록 유도하고, 그 유도가 필요한 대상이 ‘가족’이 됨에 따라 혼인을 전제로 하는 청약제도로 변해가기 시작했습니다.
올해도 6월 15일부터 주택공급에 관한 규칙 개정안이 시행되었는데, 여기에는 신혼부부의 주거 걱정을 덜고 저출생 극복을 지원하기 위해 출산 가구의 청약 요건을 완화하는 내용이 포함되었습니다. 즉, 만 2세 미만의 신생아를 보유한 가구를 대상으로 민영주택 청약에서 신혼부부 또는 생애최초 특별공급의 일부 비중을 덜어내어 신생아 우선 배정이라는 ‘신생아 특공’을 만든 것입니다. 이제는 혼인만 중요한 것이 아니라, 신혼부부 물량 중 일부를 덜어내서라도 ‘출생’이 중요하기에 신생아 특별공급을 민영주택에 만들었다고 보면 됩니다.
갈수록 복잡해지는 청약제도의 구조
현재의 청약제도는 공급 주체와 주택 면적을 기준으로 민영주택과 공공주택으로 나뉘고, 공급 형식을 기준으로는 특별공급과 일반공급으로 나뉘며, 당첨 기준으로는 공공주택의 순위순차제와 민영주택의 가점-추첨 혼합제로 나뉩니다. 아울러 당첨자 선정에서도 지역 우선을 반영하여 우선공급과 일반공급으로 나뉘는, 복잡다단한 구조 체계로 발전해 왔습니다.
여기서 끝이 아닙니다. 분양가상한제 적용 지역이냐 아니냐에 따라 원가 분양인 분양가상한제를 적용하느냐, 혹은 시장가격 분양인 비(非)분양가상한제를 적용하느냐에 따라서도 청약제도가 달라지는 구조입니다.
현재는 10.15대책(2025.10.15)에 따라 서울과 수도권 일부 지역이 투기과열지구로 새로 지정됐습니다. 그런데 이들 지역 중에는 과거 분양가상한제 적용 지역으로 관리되던 곳도 있습니다. 현재는 ‘투기과열지구 여부’와 ‘분양가상한제 적용 여부’를 서로 별개의 기준으로 판단하고 처리해야 하므로, 지역별 규제 상태를 이해하기가 더 복잡해졌습니다.
여기에 청약은 시·도 지역에 따라 당첨 비중이 달라질 수 있습니다. 수도권을 동일 생활권으로 생각하는 사회적 정서와 달리, 공급되는 주택의 위치와 내가 거주하는 지역의 위치에 따라 애초에 청약 당첨 기회조차 줄어드는 제도의 한계점도 존재합니다.
현 청약제도의 문제
필자가 생각하기에 현 청약 제도의 문제는 크게 두 가지 방향에서 나오고 있습니다.
첫째는 특별공급의 비중이 일반공급 대비 지나치게 비대해지기 시작하여 청약제도의 본래 취지를 잘 살리지 못하고 있다는 점입니다. 다자녀·신혼부부·생애최초·신생아·노부모 부양 등 어떤 식으로든 ‘특별’해야 청약이 가능하며, 특별하지 않다면 청약이 거의 불가능한 영역으로 가고 있습니다.
특히 한국의 청약제도는 주택공급규칙에 따라 공공·민영주택에 모조리 적용되는 규정이므로 그 정도가 더 심할 수밖에 없습니다. 즉, 그 어떤 민영주체도 자발적으로 원하는 방식으로 주택공급 대상을 선정할 수 없다는 의미입니다.
둘째는 첫 번째와 결합하여 분양가상한제 청약 지역에서 나타나는 문제입니다. 분상제 지역과 결합하여 나타나는 문제는 첫째, ‘금수저 청약’으로 돈이 돈을 벌어 양극화가 더 심해지는 청약 현상과 둘째, ‘로또 청약’이란 말처럼 돈이 돈을 벌되 로또처럼 벌리게 되는 현상을 의미합니다.
현재 서울의 25억원을 초과하는 초고가 아파트는 대출이 2억원입니다. 15억원 이하 주택이 대출 6억원인 것과 대비됩니다. 그런데 이들 지역의 청약은 분양가상한제 청약이므로 원가 분양이고, 이는 시세 대비 절반 가격 수준에서 공급됩니다.
지금의 서초·강남·송파·용산 4개 지역의 주택공급은 원가 분양인 분양가상한제를 채택하고 있으며, 이 분양에 당첨되면 소위 ‘로또를 맞는다’라는 표현을 할 정도로 시세차익이 발생합니다.
그런데 현재의 청약 제도상 이들 4개 지역에서 ①노부모 부양, ②신혼부부, ③다자녀 가구, ④생애최초, ⑤신생아 조건을 충족해 청약을 시도할 수 있는 무주택 가구는 현금이 매우 풍족한 가구이거나 혹은 현 세대는 자산 형성이 덜 되었더라도 그 부모 세대의 자산 형성이 충분해 가족 간 지원이 가능한 가구일 것입니다.
예를 들어 다가오는 8월 입주를 앞둔 반포 래미안 트리니원의 신혼부부 특별공급은 우선공급은 맞벌이 기준 도시근로자 가구 월평균소득 120% 이하, 추첨공급은 소득기준을 초과하더라도 부동산가액 3억 3,100만원 이하인 경우 신청할 수 있도록 하고 있습니다.
그런데 이런 소득과 자산 상태로 25억원대 아파트를 분양 받으려면 누군가의 지원 없이는 불가능하겠죠. 이것이 바로 ‘금수저 로또 특공’으로 주택공급이 전락했다는 비판이 나오는 이유입니다.
사라진 보완 장치, 채권 입찰제
과거에는 이러한 청약제도에서 ‘채권 입찰’을 통해, 분양가 대비 초과 청약을 할 수 있는 사람들이 시장가격에 분양을 받아가도록 하는 보조적 제도를 사용했습니다. 그러나 지금은 채권 입찰을 진행하지 않으며, 로또를 특정 가구에 몰아주는 체제를 오랫동안 유지하고 있어 합리적 제도라는 생각이 들지 않습니다.
청약이 이처럼 서민 및 무주택 가구로부터 멀어지기 시작하면서, 시장에서는 청약통장을 해지하는 사례가 잇따르고 있습니다. 시대적 소임을 다해가는 제도 중 하나로 거론되는 것이 바로 청약입니다. 청약제도 역시 반세기를 지나면서, 과거의 굴레에서 관행적으로 반복 실행되는 제도가 되어버린 것은 아닐까요? 이제는 과거로부터 다시 벗어나 새롭게 설계해야 할 제도가 아닌가 합니다.
참고자료
- 금융위원회, 「주택시장 안정화 대책」 관련 「긴급 가계부채 점검회의」 개최 – 주택시장 안정화를 위한 대출수요 관리 방안 발표 ↘
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